根据《中华人民共和国合同法》第十四条规定，招标文件属于要约邀请而非要约。招标人通过发布招标文件邀请潜在投标人参与投标，投标人提交的投标文件才构成要约，招标人最终确定中标人并发出中标通知书时形成承诺。